Como mencionamos en artículos anteriores, en el actual presentaremos cuatro opciones para mejorar o transformar el sistema dominicano de pensiones, iniciando por la más paramétrica y terminando por la de mayor contenido estructural. Pero previamente señalaremos algunos puntos que podrían ser ponderados por autoridades, legisladores y sectores sociales antes de cualquier decisión al respecto:
1. Dada la importancia del tema, es imprescindible disponer de un espacio de reflexión y diálogo, como el del Consejo Económico y Social (CES), donde representantes de la ciudadanía, autoridades y otros actores presenten experiencias y debatan opciones sobre mejoras y cambios al sistema de pensiones, lo que aportaría credibilidad y legitimitad al proceso.
2. Aprovechar la oportunidad para avanzar en garantizar una cobertura universal de pensiones para todos los adultos mayores del país, por lo que la discusión no debería circunscribirse exclusivamente al ámbito de las contributivas, sino incluir también el fortalecimiento y la expansión de las del Régimen Subsidiado y la implementación de las del Régimen Contributivo Subsidiado.
3. Dos objetivos fundamentales que deben estar presente a lo largo del proceso de reforma de pensiones son: a) Procurar una alta tasa de reemplazo viable y sostenible y b) Establecer la mayor pensión básica universal que el país pueda pagar. La pensión básica tiene que ser garantizada para cotizantes que no hayan acumulado suficiente para una pensión mínima y para adultos mayores que la necesiten, de acuerdo a condiciones socioeconómica definidas, e independientemente de que hayan contribuido o no en algunos de los subsistemas existente.
4. Para que el sistema sea más eficiente y los fondos más rentables se deben adoptar medidas que mantengan los costos administrativos, comisiones y beneficios en mínimos razonables, procurando que la mayor cantidad de recursos se destine a engrosar los fondos y las futuras pensiones.
5. Asegurar la mayor afiliación y contribución posible por parte de los trabajadores del sector informal, cuentapropistas y profesionales liberales. Hacer un ejercicio de creatividad en la búsqueda de mecanismos de captación e integración de esas poblaciones, así como de sistemas novedosos de recaudo y cobranza que permitan adherencia y un flujo estable de las contribuciones.
6. Cualquier decisión que se adopte debe basarse en análisis que muestren razonabilidad y garanticen sostenibilidad a mediano y largo plazo. Los ofrecimientos de sistemas de reparto con altas tasas de reemplazo o las alarmas sobre la insostenibilidad financiera de sistemas distintos al de capitalización individual, que no se apoyen en análisis económicos y actuariales, deben ser descartados para fines de decisiones responsables.
En tal sentido, el Congreso y las autoridades nacionales deberían solicitar el apoyo de una instancia con independencia, experiencia y capacidad técnica, como la Organización Internacional del Trabajo (OIT), para colaborar en el diagnóstico, los estudios actuariales y la preparación de opciones y alternativas. De igual forma, se podría incorporar como asesor a lo largo de todo el proceso, al Dr. Carmelo Mesa Lago, quien tal vez es la mayor autoridad latinoamericana en el tema y un gran conocedor de la realidad previsional dominicana.
7. Dado los riesgo de dejar las cosas como están o de tomar medidas sin un sustento técnico adecuado, así como para evitar que se postergue indefinidamente la reforma al caer en un limbo temporal intencional, sería recomendable que el resultado congresual que se pudiese producir en el momento actual, consista en un artículo con un mandato al Consejo Nacional de la Seguridad Social (CNSS), para que en un plazo no mayor a 6 o 9 meses presente al Poder Ejecutivo, al Legislativo y al espacio de diálogo social un grupo de propuestas y escenarios de modificaciones del sistema, propiciando la posibilidad de que la autoridades nacionales puedan tomar una decisión informada.
8. Para evitar o reducir inequidades se debe aspirar a que los subsistemas existentes del sector público (presidencial, legislativo, judicial, de instituciones monetarias y financieras, etc.), que actualmente gozan de condiciones privilegiadas en base a presupuesto público, se integren progresivamente al principal subsistema contributivo, respetando los derechos adquiridos por la población beneficiaria existente.
9. Independientemente de las decisiones relativa a la naturaleza del sistema, la oportunidad debe aprovecharse para reforzar la equidad de género, incluyendo, por ejemplo, medidas que proporcionen alguna compensación económica para fines de pensiones por situaciones como el embarazo y el cuidado infantil y de adultos familiares. También, tener en cuenta opciones complementarias relacionadas con el fortalecimiento de la atención a la primera infancia a través de una amplia red de centros infantiles de calidad que generen un mejor entorno para la incorporación y reinserción laboral de las mujeres.
10. Dado los problemas generalizados de insuficiencia e insostenibilidad de las pensiones, es conveniente que se promueva el ahorro voluntario a la mayor escala posible, siempre contemplándolo como un complemento que no sustituye la compensación fundamental del sistema. En este sentido se pueden revisar las cargas impositivas existentes y analizar modalidades innovadoras como las que se debaten en Chile actualmente.
A continuación, presentaremos cuatro opciones para el sistema dominicano de pensiones:
1) Reducir las comisiones de las AFP y modificar algunos parámetros que inciden en la magnitud de las pensiones
Las medidas que se incluyen en este punto implican cambios pero no transformación del sistema de capitalización individual y estarían dirigidas, fundamentalmente, a mejorar las tasas actuales de reemplazo. Algunas corresponden a las AFP y otras a los afiliados.
Entre las primeras estaría limitar los beneficios de las AFP para que no puedan exceder la rentabilidad sobre el capital de los fondos que gestionan, o poner un tope para que esa rentabilidad sea similar a la de empresas del sector financiero, como bancos e instituciones de ahorros y préstamos. La primera de estas dos opciones requeriría de una regulación y supervisión estricta para que no se realicen inversiones arriesgadas en procura de elevar la rentabilidad de los fondos y consecuentemente los beneficios empresariales, sin que esto limite la posibilidad de expandir los portafolios hacia destinos más rentables pero que también gocen de altos niveles de seguridad.
En lo concerniente a la población afiliada, se podrían aplicar medidas que actualmente se debaten en el ámbito internacional, como es la elevación de la tasa de cotización y el aumento progresivo de la edad de retiro.
Otra decisión podría ser que AFP Reservas se convierta en una verdadera Administradora de Fondos de Pensiones pública, modificando lo que ha sido su orientación hasta el momento, mejorando su eficiencia, reduciendo sus gastos administrativos y ofreciendo mayor rentabilidad a los afiliados, pudiendo ejercer de esta forma una presión competitiva en lugar de actuar como parte del oligopólio empresarial.
2) Eliminación de las AFP privadas dejando una sola pública
Consiste en mantener el modelo actual pero eliminando el lucro privado en la administración de los fondos de pensiones. Para no crear más estructura y burocracia pública se requeriría que AFP Reservas se convierta en una institución autónoma y descentralizada, con patrimonio y presupuesto propio, teniendo la responsabilidad exclusiva de administrar todos los fondos de capitalización individual, incluyendo los contributivos-subsidiados. Los gastos administrativos y la creación de un fondo de contingencia se cubrirían con una fracción de la rentabilidad de los fondos de pensiones.
Al no obtenerse utilidades ni repartirse beneficios, y al reducirse la proporción del gasto administrativo por economía de escala, la tasa promedio de reemplazo actual podría elevarse al menos entre unos 3 a 5 puntos porcentuales (pendiente de un análisis actuarial). Las AFP distintas a AFP Reservas ofrecerían planes voluntarios complementarios para la pensión básica, así como planes para personas no afiliadas a la seguridad social.
3) Creación de un sistema multipilar
Es una modalidad que combina elementos de reparto con otros de capitalización individual y estaría compuesto por tres pilares que describimos a continuación: a) Un primer pilar solidario, que se alimentaría con la proporción de la cotización hasta el nivel de 2, 3 o 4 salarios mínimos cotizables (según se determine actuarialmente). Este pilar garantizaría una pensión básica a toda la población contribuyente, que no debería ser inferior al salario mínimo del sector privado, pero cuyo monto se establecería finalmente a partir de estudios actuariales y económicos, pudiendo los gobiernos realizar aportes presupuestarios extraordinarios para elevarla.
Ese primer pilar sería administrado por AFP Reservas, con un nombre diferente y constituida como una institución autónoma con la función especializada de gestionar el primer pilar del sistema y las pensiones de los regímenes contributivo-subsidiado y subsidiado. Igualmente, debería fusionarse con la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones para administrar también el Subsistema de Reparto de las leyes 1896 y 379-81.
b) Un segundo pilar de cuentas de capitalización individual. Gestionado por AFP no estatales seleccionadas por libre elección, que se alimentaría con la proporción de la cotización del salario mensual que exceda el tope del primer pilar (2,3 o 4 salarios mínimos).
c) Un tercer pilar de contribuciones voluntarias. Financiado exclusivamente por la persona trabajadora y administrado por su misma AFP. También funcionaría como un subsistema con aportaciones propias para quienes no estén en ningún plan de la seguridad social.
Para ilustrar lo anterior, supongamos un escenario donde una trabajadora recibe un salario mensual de $75,000, el salario mínimo cotizable es $15,000, la tasa de cotización para pensiones es 10% y el primer pilar es hasta 2 salarios mínimos ($30,000), que en este caso es un 40% de su salario mensual. La cotización de la trabajadora correspondería entonces a $6,000 (10% de $60,000) que se distribuirían de la siguiente forma: el primer pilar, o régimen de reparto, recibiría el 40% de los $6,000 de la cotización: $2,400, y el segundo pilar, o cuenta de capitalización individual, obtendría el 60%: $3,600. Además, esa persona pudiese autorizar a su empleador(a) para que le haga un descuento mensual de $1,000 para su cuenta del tercer pilar y hacer contribuciones ocasionales a la misma, tomando por ejemplo una pequeña parte de su sueldo trece.
La población trabajadora con salario inferior al tope del primer pilar solo contribuiría para el mismo, aunque cada persona estaría inscrita a la AFP de su elección por si en algún momento recibiese un salario mensual superior a ese tope, lo que generaría una contribución automática hacia su cuenta de capitalización individual equivalente al porcentaje de la cotización de la parte del salario que supere el primer pilar.
Además, aunque solo se cotice para ese pilar, porque el salario mensual no sobrepase el tope del mismo, se podrían hacer contribuciones voluntarias para el tercer pilar en la AFP correspondiente.
4) Crear un nuevo sistema de reparto
Podría haber al menos tres posibilidades. La primera, consistiría en la nacionalización de las cuentas de capitalización individual para crear un gran fondo solidario de reparto, quedando las AFP solo para los ahorros voluntarios. Aunque hay que tener en cuenta que es una modalidad que podría confrontar inconvenientes legales y constitucionales que tendrían que dirimirse en el Tribunal Contencioso Administrativo, pudiendo retrasar y hasta detener el proceso.
La segunda, establecería la obligatoriedad del reparto para cualquier persona de nuevo ingreso a un trabajo formal, pero daría libertad a los actuales cotizantes del sistema de capitalización individual para quedarse en el mismo o para migrar a reparto arrastrando los fondos de su cuenta personal. Ambas opciones convivirían para los cotizantes actuales, pero los de nuevo ingreso irían a reparto.
La tercera, establecería el reparto para toda persona empleada de manera formal a partir de una fecha determinada, manteniendo cerradas las cuentas de capitalización individual en las respectivas AFP, cuyos fondos crecerían progresivamente hasta ser entregados cuando se produzca el retiro del reparto, ya sea como una pensión complementaria o en un solo pago o en retiros programados, según el caso y la normativa existente.
De implementarse alguna de esas tres posibilidades o una variante similar, se requeriría de un cuerpo complejo de normas complementarias para establecer las tasas de reemplazo de quienes se movilizarían desde el sistema de capitalización hacia reparto, tomando en cuenta la edad en que ocurra el cambio, la edad de retiro establecida y el monto de la cuenta de capitalización individual que lleve al nuevo sistema o deje en el viejo.
Dado que los sistemas de reparto tienen en general tasas de reemplazo superiores a los de capitalización individual, pudiendo ser de alrededor del 60 y el 80%, se requerirá que estudios actuariales basados en proyecciones de la evolución generacional y del mercado de trabajo indiquen si las cotizaciones serán suficientes para garantizar esas tasas o si se requerirá de aportes presupuestarios para esos fines.
Finalmente, y como hemos expresado previamente, en cualquier escenario de capitalización individual o de reparto habría que considerar las pensiones de todos los regímenes de la seguridad social, para que el país pueda disponer de un sistema universal que garantice un ingreso a todos los adultos mayores que lo necesiten. Asimismo, todas las pensiones que se establezcan deben ser igual o superior a un nivel básico que supere la línea de pobreza, el cual debe ser garantizado con contribuciones solidarias pero, fundamentalmente, con aportaciones presupuestarias provenientes de impuestos generales o especializados.
